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Journal of Silviculture and Forest Ecology

 
Forest@ - Journal of Silviculture and Forest Ecology
vol. 3, pp. 281-299 (Jun 2006)

Review Papers

*Participatory approach in forest planning

M.G. CantianiCorresponding author

 

Abstract

The paper stresses the importance of public participation in natural resources planning and management, with particular concern for forest planning. The function of participation is defined, main methods and tools are reviewed, pointing out, for each of them, the possibility of application in participatory forest planning. Finally opportunities and limits of the participatory approach are taken into consideration particularly concerning the Italian situation.

Keywords: Forest management, Citizen participation, Italy

Introduzione 

Diversi motivi concorrono oggi a suscitare un rinnovato interesse nei confronti della pianificazione forestale: i problemi legati al monitoraggio e alla gestione dei cambiamenti del paesaggio, il nuovo ruolo assunto dalle foreste nell’ambito della rete Natura 2000 ([19]), l’importanza strategica della copertura forestale nello stoccaggio del carbonio, la tendenza ad una ripresa delle utilizzazioni in alcuni ambiti territoriali. Sono questi solo alcuni degli aspetti che si sono recentemente imposti all’attenzione dell’opinione pubblica, delle autorità competenti e dei servizi tecnici, in primo luogo forestali, che operano per la gestione delle risorse naturali.

Se da un lato dunque la diminuita importanza economica della produzione legnosa sembrava stesse irrimediabilmente conducendo ad un progressivo abbandono della gestione e quindi della pianificazione, d’altro lato è apparso ad un certo punto evidente che le nuove esigenze ed attese espresse nei confronti del bosco da diversi strati della società, affiancate ad un rinnovato interesse per la risorsa legno, potessero essere opportunamente considerate ed affrontate proprio in un’ottica di tipo pianificatorio. Questa consapevolezza anima le attività del gruppo di ricerca che fa capo a Progetto Bosco, finanziato dal Ministero per le Politiche Agricole e Forestali, nell’ambito della ricerca Ri.Selv.Italia. Tale gruppo è costituito da ricercatori, tecnici e amministratori di diverse regioni e province autonome italiane, la cui partecipazione avviene sulla base di adesione volontaria, nonché da professionisti forestali coinvolti in studi pilota ([8], [26]).

Nell’ambito delle riflessioni in corso sul ruolo della pianificazione forestale oggi e sugli approcci metodologici più idonei alle attuali esigenze, come pure sulla scorta di alcune esperienze già maturate sia in Italia che in Svizzera, il gruppo di lavoro ha richiamato l’attenzione sull’opportunità di articolare la pianificazione forestale su due livelli. Accanto al tradizionale strumento di pianificazione forestale - il piano di assestamento o di gestione aziendale - viene considerato un piano di scala sovraziendale, il piano forestale di indirizzo territoriale, allo scopo di allargare le analisi e le valutazioni della pianificazione all’insieme degli ecosistemi forestali e pastorali di un determinato territorio, indipendentemente dai confini della proprietà ([8], [26]). È ormai generalmente riconosciuto infatti che questa scala risulta la più idonea a considerare la sostenibilità del rapporto tra l’uomo ed il bosco e a garantire la tutela degli interessi della collettività nei confronti del bosco; a tale scala inoltre si auspica che diventi più facile il raccordo tra la pianificazione forestale e gli altri strumenti pianificatori che, sempre più numerosi e spesso in sovrapposizione, vanno oggi ad incidere sul territorio ([16]).

Dopo la Conferenza di Rio, in un primo momento, nel concetto di sviluppo sostenibile particolare attenzione è stata posta a ciò che era ecologicamente necessario ed accettabile ed economicamente proponibile. In epoche più recenti si è fatta strada l’idea che la dimensione sociale debba essere riconosciuta come parte integrante della sostenibilità in generale e della gestione sostenibile delle foreste in particolare ([24], [33], [36]). In questo contesto la partecipazione del pubblico nella pianificazione forestale va interpretata come uno strumento che, tra gli altri, può promuovere la sostenibilità sociale delle decisioni e delle strategie di gestione forestale ([24], [33], [19]).

L’approccio partecipativo è rapidamente divenuto dunque oggetto di attenzione e di dibattito anche nel nostro paese. Poiché manca però una sufficiente esperienza in tale settore, non ci sono ancora idee chiare e precise né sul ruolo della partecipazione nella pianificazione forestale, né sugli aspetti metodologici. Si può cogliere inoltre una certa confusione riguardo alla terminologia adottata: termini come consultazione, negoziazione, concertazione vengono usati come sinonimo di partecipazione e talvolta si tende a confondere metodi con strumenti.

Questo articolo si propone, senza nessuna pretesa di essere esaustivo, prima di tutto di inquadrare da un punto di vista storico la partecipazione nell’ambito della pianificazione e gestione delle risorse naturali, e quindi di individuare quelli che possono esserne oggi i possibili obiettivi e, naturalmente, gli inevitabili limiti, con specifico riferimento alla pianificazione forestale. Partendo da riflessioni scaturite dall’analisi dell’ormai abbondante letteratura straniera a riguardo e da alcune esperienze personali, vengono date indicazioni relativamente alle possibilità di applicazione della partecipazione alla pianificazione forestale in Italia e viene suggerita una traccia per la strutturazione di una procedura partecipativa nell’ambito di un piano forestale di indirizzo territoriale.

La partecipazione nella gestione delle risorse naturali: uno sguardo alla storia 

L’approccio partecipativo alla gestione delle risorse naturali nasce pressappoco contemporaneamente, sia pure con obiettivi e metodologie diverse, nei paesi in via di sviluppo ed in nord America.

In particolare negli Stati Uniti, tra gli anni ’70 e ’80, si assiste ad una grande fioritura di letteratura in materia. Sono gli anni in cui cominciano a farsi strada, in sempre più ampi strati della popolazione, una nuova consapevolezza dei problemi di natura ambientale e, nello stesso tempo, un crescente bisogno di coinvolgimento nei processi decisionali i cui effetti possono toccare da vicino la vita delle persone. Come conseguenza nascono conflitti non sempre facilmente risolvibili, perché basati su posizioni ideologiche e culturali spesso profondamente diverse e, per loro stessa natura, caratterizzati da un’elevata complessità.

Non è questa la sede per analizzare e discutere l’ampia casistica che ci viene fornita dalla letteratura americana a tale riguardo, anche se da questa possono essere tratti utili insegnamenti. Ritengo comunque opportuno accennare quanto meno alla duplice connotazione dei conflitti di natura ambientale, così come evidenziata da Walker & Daniels ([57]) per gli Stati Uniti: da un lato si hanno conflitti legati alla proprietà privata, quando gli interessi dei privati cittadini vengono a scontrarsi con decisioni prese dalle amministrazioni in nome della pubblica utilità, dall’altro lato si hanno conflitti legati alle diverse attese della collettività relativamente alla gestione della proprietà pubblica.

Un classico esempio della prima categoria di conflitti si ha in relazione alla localizzazione di impianti o infrastrutture che possono arrecare interferenza, disturbo o inquinamento, quali ad esempio una discarica, un’autostrada o un complesso residenziale. Questo genere di decisioni può provocare reazioni di rifiuto o di protesta da parte dei cittadini, generando una risposta che è stata definita di tipo NIMBY (“not-in-my-back-yard” - [21]). Questo tipo di problema è stato in epoche più recenti ripetutamente evidenziato anche in diversi lavori italiani effettuati nell’ambito della pianificazione del territorio e della negoziazione nelle politiche ambientali. Sono a tale riguardo emblematici i titoli di alcuni di essi: “Perché proprio qui? Grandi opere ed opposizioni locali” ([9]) oppure “Non nel mio giardino” ([38]).

Caratteristiche diverse hanno i conflitti legati alla gestione della proprietà pubblica che, negli Stati Uniti, rappresenta circa un terzo dell’intera superficie e che, soprattutto in alcuni stati, è largamente costituita da aree forestali. Gli enti governativi incaricati della gestione delle foreste di proprietà pubblica hanno cercato di rispondere ai diversi interessi espressi dalla società, che spesso riflettono opposte visioni dei rapporti tra l’uomo e l’ambiente naturale, orientando la gestione verso la multifunzionalità e l’uso multiplo delle risorse forestali. Questa filosofia di gestione in molti casi, anziché minimizzarli, ha esaltato però i motivi di conflitto ([57]).

Ciò ha fatto ritenere necessario un approccio partecipativo alla gestione, sostenuto ed inquadrato nell’ambito istituzionale e legislativo e generalmente strutturato in procedure rigidamente formalizzate. Obiettivo della partecipazione è in tal caso in primo luogo incanalare il dissenso e conseguire la legittimazione e l’accettazione delle decisioni prese dalle autorità. Ciò appare analogo a quanto si può riscontrare nelle esperienze di partecipazione applicata alla pianificazione del territorio nello stesso periodo ([34]).

Daniels & Walker ([20]), Delli Priscoli ([21]), Mitchell-Banks ([37]), Shannon ([54]), Shannon & Antypas ([55]), Walker & Daniels ([57]), Wondolleck ([59]) riportano una ricca e documentata bibliografia, relativa ad esperienze vecchie e nuove di pianificazione forestale partecipativa. In particolare in Daniels & Walker ([20]) e Walker & Daniels ([57]) si trova un’interessante trattazione dei conflitti di natura ambientale, riconducibile, per diversi aspetti, a situazioni che potrebbero essere riscontrate anche nell’ambito della pianificazione forestale. Una trattazione approfondita sui conflitti ambientali, attraverso un modello geografico di lettura e di interpretazione, è fornita da un recente lavoro di De Marchi ([22]), in cui è presente una bibliografia molto ampia ed aggiornata, che privilegia lavori relativi a problematiche proprie dei paesi in via di sviluppo.

Pressappoco negli stessi anni l’approccio partecipativo trova grande impulso nella formulazione delle politiche e delle strategie di gestione delle risorse naturali nei paesi in via di sviluppo. In questo caso però le motivazioni e gli obiettivi della partecipazione sono sostanzialmente diversi.

La partecipazione si fonda su principi di equità e di giustizia sociale e più che alla ricerca del consenso la gestione dei conflitti mira ad attivare nelle popolazioni locali un processo di “empowerment”. Con questo termine si può intendere un aumento della consapevolezza dei propri diritti e delle proprie capacità, un capovolgimento o per lo meno una modifica delle relazioni di potere e di influenza tra gli attori locali, l’assunzione di responsabilità dirette nella gestione del proprio territorio. In questo contesto la gestione partecipativa diventa un processo che non può che essere connotato da un forte carattere sperimentale: complesso, spesso lungo, può richiedere frequenti adattamenti ([11]). Per questo motivo difficilmente la partecipazione può essere inquadrata in schemi troppo rigidi e istituzionalizzati, e richiede ogni volta un grosso sforzo di adattamento alla specifica situazione locale.

La letteratura relativa alle esperienze di partecipazione per la gestione delle risorse naturali nei paesi in via di sviluppo è molto ampia e, pur facendo riferimento a situazioni molto lontane da quella del nostro paese, può fornire preziose indicazioni ed utili spunti di riflessione. Si consiglia a tale proposito in particolare la lettura del lavoro di Borrini-Feyerabend et al. ([11]), caratterizzato da un approccio molto concreto e ricco di riferimenti bibliografici.

Durante gli anni ’90, mentre nell’America del nord è in corso una revisione degli obiettivi e dei metodi di partecipazione, si assiste in Europa a un vero e proprio fiorire di esperienze in ambito forestale. L’approccio partecipativo viene sperimentato a vari livelli: nella formulazione di politiche forestali nazionali, nella pianificazione di scala sovraziendale, aziendale e di aree protette, nella creazione di consorzi di proprietari forestali pubblici e privati, in specifici programmi ad esempio per la forestazione o la difesa antincendio, per la creazione di standard di gestione forestale sostenibile, nell’attivazione di forum permanenti su tematiche di interesse forestale ([10], [30], [31], [24], [60]).

L’approccio alla partecipazione nei paesi europei risente decisamente del dibattito sullo sviluppo sostenibile, avviato nel corso degli anni ’80 tra le organizzazioni del settore forestale e alimentato dalla Conferenza di Rio e dal Processo pan-europeo iniziato a Strasburgo nel 1990, con la Prima Conferenza Interministeriale sulla protezione delle foreste in Europa e sfociato poi nelle risoluzioni di Helsinki e di Lisbona. La “Convenzione di Århus”, sottoscritta nel 1998 dagli Stati membri dell’Unione europea, sancisce il diritto dei cittadini ad accedere alle informazioni, alle normative e ai processi decisionali su temi di natura ambientale: è un chiaro segnale di una acquisita sensibilità nei confronti della partecipazione in materia ambientale.

Tra gli obiettivi della partecipazione risulta spesso presente quello di prevenire o minimizzare i conflitti, grazie ad un tempestivo coinvolgimento della popolazione, ma è un po’ cambiata, rispetto alle prime esperienze americane, l’ottica con cui a tali conflitti si guarda: non più come ad un fenomeno negativo e da evitare, ma piuttosto come ad un’opportunità per generare apprendimento e cambiamento, attraverso un confronto costruttivo. Fine principale della partecipazione è in molti casi quello di rilanciare l’accettazione sociale della gestione forestale sostenibile che, in alcune situazioni, è ritenuta necessaria per la conservazione stessa della biodiversità ([19]).

La gestione dei conflitti, d’altro canto, non sempre appare in primo piano tra le motivazioni che portano ad attivare procedure di partecipazione: spesso questa viene ricercata con un fine di sensibilizzazione, per accrescere cioè nei cittadini la consapevolezza dei valori della foresta ([24]) ed in qualche caso anche per rinsaldare o ricreare il legame tra i servizi forestali e le popolazioni locali ([13], [17]).

Le prime esperienze vengono realizzate soprattutto nel centro e nel nord Europa, dove è più radicata una tradizione di partecipazione diretta dei cittadini alle decisioni, ma in questi ultimi anni si è assistito ovunque in Europa ad una vera e propria esplosione di interesse sul tema della partecipazione in numerosi settori e quindi anche nell’ambito della pianificazione e gestione delle risorse naturali in generale e di quelle forestali in particolare.

Ciò appare evidente dagli ormai numerosi lavori a riguardo, nonostante che non tutte le esperienze siano in effetti state documentate ([12], [24], [25], [36], [39], [56]). In particolare uno studio condotto nell’ambito di un comitato congiunto FAO, Commissione Economica per l’Europa delle Nazioni Unite e Ufficio Internazionale del Lavoro ([24]) fornisce un esauriente quadro generale, attraverso un confronto fra esperienze condotte in numerosi paesi europei e in nord America.

A proposito della situazione europea, ritengo molto significative le esperienze condotte in due paesi in particolare, la Finlandia e la Svizzera che, partendo da presupposti diversi, hanno realizzato interessanti esempi di pianificazione forestale partecipativa. A tale riguardo, per entrambi i paesi, si dispone di una buona documentazione bibliografica.

In Svizzera l’entrata in vigore della nuova legge forestale federale, all’inizio degli anni ’90, introduce importanti cambiamenti nell’ambito della pianificazione forestale. Questa viene ad essere articolata in due livelli e, in caso di pianificazione sovraziendale, viene introdotto l’obbligo di assicurare la partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, in analogia con quanto previsto dalla legge sulla pianificazione del territorio ([3], [4], [5], [6]).

La partecipazione è ritenuta necessaria data la grande importanza che viene attribuita, al livello di pianificazione sovraziendale, agli interessi della collettività e alla ricomposizione dei conflitti. Sulle modalità con cui la si debba realizzare, la legge federale lascia ampia libertà ai singoli cantoni. I requisiti minimi sono comunque: una tempestiva informazione sugli scopi e sul decorso della pianificazione, la considerazione delle proposte provenienti dalla popolazione, la possibilità di prendere visione dei piani, la risposta alle proposte e alle eventuali obiezioni ([32]).

Dopo una fase sperimentale, che ha visto la realizzazione in tutta la Confederazione di piani modello ([14]) la pianificazione forestale partecipativa viene ormai attuata a tappeto in tutti i cantoni della Confederazione svizzera, con metodologie diverse a seconda delle situazioni locali ([7], [16], [17], [18], [23], [28], [32], [33], [47]).

La pianificazione forestale partecipativa in Finlandia nasce come un processo su base volontaria, per iniziativa del Servizio Parchi e Foreste finlandese, che gestisce importanti superfici forestali di proprietà pubblica.

La spinta ad andare in questa direzione viene dalla constatazione che il maggior livello di educazione, la rapida circolazione delle informazioni e la crescente sensibilità naturalistica delle popolazioni hanno aumentato l’interesse della gente ad esercitare la propria influenza sulle decisioni relative alle questioni di natura ambientale. Il Servizio Parchi e Foreste ha quindi ritenuto di doversi far carico direttamente di queste esigenze, nella gestione dei parchi e delle foreste di proprietà pubblica ([36]).

Dopo alcuni casi di studio effettuati in ambiti territoriali ristretti e relativamente a problematiche specifiche (gestione di aree ricreative, aree wilderness ecc.), intorno alla metà degli anni ’90, la partecipazione è divenuta parte integrante della pianificazione forestale a tutti i livelli ([24], [35], [36], [43]), tanto che, a partire dal 1997, è stata infine recepita nella nuova legge forestale finlandese ([24]).

Nelle prime esperienze la partecipazione era limitata al coinvolgimento delle autorità e dei gruppi di interesse organizzati, successivamente è stata allargata invece ad un pubblico molto più vasto ed anche l’approccio è cambiato. La partecipazione non viene infatti considerata solo un insieme di tecniche da applicare meccanicamente in determinate situazioni pianificatorie, quanto invece una vera e propria “filosofia” di gestione e pianificazione, basata su un atteggiamento di apertura e di ricerca continua di interazione con il pubblico ([35]). Affinchè questo possa realizzarsi si ritiene indispensabile che, prima di tutto, all’interno del servizio stesso si instauri un clima di dialogo, di comunicazione, di condivisione delle responsabilità: in definitiva un clima di partecipazione. Inoltre il personale, dovendo affrontare compiti che richiedono nuove competenze e professionalità, deve poter usufruire di una specifica formazione ([36]).

In Italia c’è attualmente un crescente interesse nei confronti della partecipazione nella pianificazione forestale, anche se le esperienze in tale ambito sono ancora molto scarse.

A mia conoscenza fino ad oggi è stato realizzato un unico piano sovraziendale impostato fin dall’inizio con un approccio partecipativo. Si tratta di un’esperienza condotta in Umbria dove, nell’ambito del Piano Stralcio per il Lago Trasimeno, e in accordo con l’Autorità di Bacino del Fiume Tevere, è stato avviato il Piano Forestale Territoriale del Lago Trasimeno. La normativa della Regione Umbria prevede, tra l’altro, per la pianificazione forestale di questo livello, l’obbligo di “consultazione delle parti interessate”. La procedura di partecipazione è stata attivata fin dalle prime fasi della pianificazione, allo scopo di raccogliere informazioni sulle priorità da considerare nell’elaborazione del piano ([46]).

Nonostante ci sia attenzione ed interesse nei confronti della pianificazione forestale partecipativa, permane in molte amministrazioni una certa titubanza ad avviarsi in questa direzione, anche perché, dal punto di vista legislativo, la situazione delle diverse regioni e province è al momento ancora piuttosto fluida. Molti sono gli interrogativi da chiarire: innanzitutto se, là dove si pensa di introdurla, la pianificazione sovraziendale debba o meno avere carattere prescrittivo e se la partecipazione debba essere prevista dalla normativa come obbligatoria. La questione è piuttosto delicata in quanto il piano, soprattutto nel caso assuma carattere prescrittivo, va a toccare direttamente gli interessi dei singoli proprietari ([16], [29], [40]).

Nell’ambito del progetto di ricerca Ri.Selv.Italia stanno partendo tre studi pilota nelle regioni Molise, Basilicata e Sardegna, nei quali sarà sperimentato l’approccio partecipativo alla pianificazione forestale di indirizzo territoriale.

Uscendo da quelli che sono gli ambiti più direttamente riconducibili alla pianificazione, si possono comunque riscontrare in Italia diverse iniziative, attinenti al settore forestale, caratterizzate da un approccio partecipativo. Ciò da un lato permette di accumulare nel tempo utili esperienze e conoscenze, dall’altro dimostra che sta maturando nella gente una certa disponibilità verso questo tipo di approccio. Le esperienze condotte nell’ambito della selvicoltura urbana ([50], [51]), della certificazione forestale ([53]) o in occasione di Agenda 21 locali su tematiche forestali ([44]) stanno decisamente contribuendo a promuovere l’interesse del pubblico nei confronti della gestione forestale e forniscono spunti di riflessione anche per la pianificazione.

Indicazioni utili possono venire anche da esempi di processi partecipativi attivati per la pianificazione di aree protette ([45]) o in specifici casi di pianificazione territoriale in cui si è dato spazio alla dimensione ambientale, anche se non sempre è facile venire in possesso della relativa documentazione.

Nuovo impulso alla sperimentazione della partecipazione verrà probabilmente in futuro anche nell’ambito della valutazione ambientale strategica e della pianificazione del paesaggio.

Per concludere non vorrei tralasciare un accenno a quanto viene oggi realizzato in Italia nell’ambito della progettazione partecipata ([41], [42], [52]): metodologie e tecniche di partecipazione vengono applicate con esiti interessanti, in particolare per quanto riguarda la gestione dei conflitti, da gruppi che operano in ambito prevalentemente urbano, toccando però problematiche anche di interesse ambientale (⇒ http:/­/­www.avventuraurbana.it; ⇒ http:/­/­www.conflittiambientali.it; ⇒ http:/­/­www.ombrello.org; ⇒ http:/­/­www.retepartecipazione.it).

Caratteristiche e ruolo della partecipazione nella pianificazione forestale 

Tra le numerose definizioni di partecipazione che sono state proposte nei diversi contesti storici e geografici ed in relazione ai diversi ambiti di applicazione, mi sembra particolarmente interessante quella elaborata dal gruppo di specialisti sulla partecipazione forestale, che ha operato nel comitato congiunto FAO, Commissione Economica per l’Europa delle Nazioni Unite e Ufficio Internazionale del Lavoro ([24]): “La partecipazione pubblica è un processo volontario in occasione del quale la popolazione singoli cittadini o gruppi organizzati può scambiare informazioni, esprimere opinioni e articolare interessi, ed ha il potere di influenzare le decisioni o l’esito di una particolare questione che viene trattata”.

Messa a punto sulla base dell’analisi di numerose esperienze effettuate in ambito forestale, questa definizione, volutamente molto generale, viene suggerita come un’ipotesi di lavoro, che pone l’accento sulla partecipazione in quanto processo. La partecipazione viene definita un processo “volontario” a sottolineare il fatto che, anche nel caso in cui è prevista nel quadro legale e istituzionale, la partecipazione non può essere imposta al di là del livello minimo eventualmente fissato dalla legge. È solo attraverso la disponibilità ad un dialogo costruttivo e la libera condivisione di impegni e responsabilità dei partecipanti che possono essere conseguite e messe in atto soluzioni considerate il più ampiamente possibile soddisfacenti: nel caso di un piano forestale ciò consiste essenzialmente nella condivisione delle scelte del piano e nell’attuazione degli interventi previsti.

Per quanto attiene a ciò che viene definito “grado di intensità della partecipazione” ([24]) il gruppo di specialisti individua la possibilità che si vada dal livello minimo (semplice scambio di informazioni) al livello più elevato, rappresentato da decisioni prese congiuntamente dai partecipanti. Tra questi due estremi si pone una gamma di livelli di coinvolgimento, rappresentati da un’influenza via via crescente del pubblico sulle decisioni, che si esplica attraverso l’attuazione della partecipazione con metodi e tecniche che possono richiedere un grado progressivamente maggiore di interazione tra i partecipanti. Sul livello di coinvolgimento nella partecipazione si è molto scritto e discusso, a partire dal modello originale, spesso citato, di Sherry Arnstein ([2]), che individuava otto diversi gradi che vanno dalla “manipolazione”, volta a convincere i cittadini della bontà del piano attraverso le pubbliche relazioni, fino al “controllo diretto” dei cittadini stessi sull’intero processo di pianificazione. L’autrice lascia comunque intendere che è solo dal momento in cui i cittadini hanno un effettivo potere decisionale che si può parlare di vera e propria partecipazione. Da questo modello Wilcox ([58]) ne ha tratto uno basato su cinque livelli: l’“informazione” seguita dalla “consultazione” richiedono il grado più basso di coinvolgimento, si passa poi alla “codecisione” e quindi all’“azione comune” (non solo si decide congiuntamente, ma si attua congiuntamente il piano), fino ad un livello in cui il ruolo del responsabile della partecipazione si limita ad un supporto ad “iniziative indipendenti” da parte della comunità. Una vera e propria partnership (convergenza di diversi interessi per il raggiungimento di obiettivi comuni) si attua, secondo l’autore, solo a partire dal terzo livello; d’altra parte egli non suggerisce che un livello sia migliore di un altro, ma ritiene che sia opportuno, valutando attentamente le specifiche circostanze, scegliere il grado di coinvolgimento più appropriato al caso in esame.

In pratica in molti esempi di partecipazione applicata alla pianificazione forestale quasi mai si arriva ad una vera e propria codecisione: nella maggior parte dei casi è al decisore (l’ente preposto, il proprietario, il consorzio di proprietari eccetera) che spetta l’ultima parola, pur nella considerazione degli interessi, delle volontà e dei valori espressi dai partecipanti.

Per quanto riguarda in particolare la Svizzera, dove l’obbligo di partecipazione nella pianificazione forestale sovraziendale è stato mutuato dalla legge sulla pianificazione del territorio, è specificato dalla legge stessa che i risultati della partecipazione non sono vincolanti per il decisore, essendo alla partecipazione riconosciuta un’influenza di natura “politica” e non giuridica ([34]). In tal caso la partecipazione non va intesa come codecisione bensì come la possibilità, data a tutti coloro che sono toccati dalla pianificazione, di influenzare le scelte e contribuire a migliorare le decisioni del piano ([16]).

Laddove non esiste una precisa disposizione di legge in proposito, come nel nostro paese, è opportuno che fin dalle primissime fasi della partecipazione sia chiaro per tutti coloro che sono invitati a partecipare in che modo si concretizzerà il processo decisionale: a chi spettano dunque le decisioni finali e che margine di manovra hanno i partecipanti nell’influenzare le decisioni stesse. Una mancanza di chiarezza e di trasparenza a tale proposito sarebbe un errore gravissimo che potrebbe compromettere, minandolo fin dalle fondamenta, tutto il processo di partecipazione.

Mi preme a questo punto affrontare un tema al quale ritengo debba essere dedicata una particolare attenzione: si parla di coinvolgimento della popolazione, di partecipazione del pubblico; ma cosa si deve intendere per pubblico? Come viene giustamente sottolineato da alcuni autori ([21], [36]), non esiste un solo pubblico, ma molti: rappresentanti delle istituzioni, gruppi di interesse più o meno organizzati (ONG, associazioni, società e circoli di vario tipo), gruppi che si costituiscono spontaneamente su particolari questioni e che possono avere profonde radici ideologiche e grande peso politico, privati cittadini.

Nella letteratura di lingua inglese si usa comunemente il termine stakeholders, talvolta ripreso letteralmente anche in alcuni lavori italiani. Con stakeholders si fa riferimento, spesso indifferentemente, sia al pubblico in senso lato, sia ai cosiddetti portatori di interesse. Personalmente trovo che l’uso di questo termine nei lavori italiani possa indurre qualche confusione e preferisco quello più neutro di “attori”, per indicare non tanto coloro che “agiscono” quanto coloro che “si trovano sulla scena”, ovvero tutti i potenziali partecipanti, dagli attori istituzionali fino ai privati cittadini. Tutti devono avere la possibilità di esprimersi, tutti sono “pubblico”, anche coloro che non sono organizzati in gruppi o che, per motivi culturali, sociali ed economici, non sono in grado di profilarsi come “portatori di interesse”. Spesso infatti coloro che sono potenzialmente più direttamente toccati dalle scelte di piano sono proprio quelli che meno degli altri hanno la capacità di averne la consapevolezza e di manifestare i propri interessi. Per quanto riguarda l’ambito rurale, ad esempio, gli operatori del settore primario difficilmente riescono ad esprimere le proprie opinioni ed aspettative, nonostante che ad essi sia affidato il delicato compito di presidio del territorio nell’interesse della collettività. Sul diverso comportamento del pubblico in comuni di montagna rurali e urbanizzati, è stata condotta un’indagine lucida ed approfondita da Andréa Finger-Stich ([27]), nell’ambito della propria tesi di dottorato (il lavoro sarà in breve disponibile sul sito ⇒ http:/­/­www.freidok.uni-freiburg.de).

A mio avviso gli sforzi di coinvolgimento della popolazione devono andare proprio in direzione delle categorie generalmente più trascurate, anche se bisogna riconoscere che si tratta di un intento piuttosto ambizioso e che spesso, indipendentemente dal metodo e dalle tecniche di partecipazione adottati, riuscirvi è molto difficile e non sempre è possibile. D’altra parte quella che viene definita inclusivenness, ovvero la volontà di tenere conto di tutti gli interessi che ruotano attorno al tema oggetto della partecipazione, è considerata uno degli elementi di fondo dei processi partecipativi ([21], [24]).

Ci sono altri principi basilari che caratterizzano la partecipazione e che si trovano sottolineati in letteratura, caso per caso, da diversi autori. Quando si inizia un processo di partecipazione è opportuno averli ben presenti. La buona riuscita del processo dipende infatti in gran parte dall’atteggiamento che caratterizza gli iniziatori e i responsabili del processo stesso e che deve poi trasmettersi a tutti i partecipanti.

Cerco adesso di indicare in sintesi principi e prerogative che devono essere considerati irrinunciabili in ogni processo di partecipazione; su questi è necessario che, prima di dare l’avvio ad una pianificazione forestale partecipativa, il committente, il pianificatore e il responsabile della partecipazione abbiano opportunamente riflettuto.

  • La partecipazione deve basarsi su principi di onestà, buona fede e trasparenza. Numerosi autori insistono sulla “genuinità” del processo. Se ad esempio questo viene avviato solo per ottemperare a una richiesta di legge, se la partecipazione viene considerata una pura formalità oppure intrapresa per fare avallare a posteriori decisioni di fatto già prese, la gente prima o poi lo percepisce chiaramente: non si sente affatto incoraggiata a lasciarsi coinvolgere e potrebbe addirittura essere spinta ad azioni di boicottaggio. Nello stesso spirito non vanno incoraggiate nella popolazione aspettative che non possono essere realizzate.
  • La partecipazione deve inserirsi nel quadro legale ed istituzionale ed i risultati del processo partecipativo non possono andare contro disposizioni legislative, in particolare diritti di proprietà o di uso riconosciuti dalla legge ([24]). D’altra parte in alcune situazioni i diritti consuetudinari delle popolazioni locali non sono chiaramente riconosciuti dalla legge ed è proprio in tali casi che una delle principali funzioni della partecipazione pubblica può essere quella di offrire opportunità per il riconoscimento di questi interessi ([30], [31]).
  • La partecipazione deve basarsi su regole ben precise, queste regole devono essere conosciute ed accettate da tutti i partecipanti. I ruoli dei diversi attori devono essere chiari a tutti, come pure deve essere evidente fin dall’inizio di quale potere di influenza sulle decisioni i partecipanti dispongono, in quali fasi della pianificazione sono chiamati a partecipare e attraverso quali strumenti, quale uso infine verrà fatto delle indicazioni che scaturiranno dalla loro partecipazione.
  • Un atteggiamento di rispetto reciproco, la disponibilità all’ascolto e l’attitudine al compromesso sono dei requisiti importanti, qualunque siano metodi e tecniche di partecipazione adottati. Ovviamente nei metodi che prevedono maggiore interazione tra i partecipanti questi atteggiamenti devono essere particolarmente incoraggiati.
  • La partecipazione richiede che si sappiano coniugare le conoscenze scientifiche con il “sapere locale” ([20], [35]). È di fondamentale importanza che le informazioni di contenuto tecnico vengano trasmesse in una forma e con un linguaggio chiaro ed accessibile a tutti i partecipanti. Il linguaggio ha una funzione importantissima per il successo della partecipazione: il ricorso ad un linguaggio troppo tecnico e poco comprensibile e a concetti astratti può dare origine a falsi conflitti, dovuti ad incomprensioni, e tende ad accentuare le differenze sociali tra i partecipanti.
  • La partecipazione richiede disponibilità ad un importante investimento in termini di tempo. Nel caso della partecipazione nella pianificazione forestale si tratta di una vera e propria sfida: i tempi degli ecosistemi la cui gestione viene pianificata sono molto lunghi; gli interessi economici, i bisogni sociali, gli amministratori e i politici cambiano rapidamente e così pure la disponibilità di risorse economiche da investire nel processo stesso. Con un’espressione felice, Mitchell-Banks ([37]) dice che un elemento importante della pianificazione forestale partecipativa è la “pazienza”: il coinvolgimento e l’apprendimento reciproco che derivano dalla partecipazione richiedono tempo; possono capitare errori e incomprensioni e questi devono essere gestiti in modo costruttivo. Che la partecipazione comporti, in qualunque settore, un allungamento dei tempi è evidenziato da numerosi autori. È ovvio d’altra parte che, per quanto riguarda la pianificazione forestale, bisognerà trovare, dopo un’adeguata sperimentazione, un compromesso realistico tra la volontà di dedicare adeguato spazio alla partecipazione e la necessità di contenere i costi e i tempi della pianificazione.
  • Quando si avvia un processo di partecipazione bisogna essere disposti ad accettare che questo vada in una direzione diversa da quella inizialmente prevista. Bisogna anche contemplare la possibilità che, nonostante tutte le migliori intenzioni, la partecipazione non conduca ad alcun apprezzabile risultato ([24]).
  • La partecipazione richiede infine un’estrema flessibilità: bisogna essere disposti, anche in base alle lezioni apprese durante le prime fasi del processo, a rivedere gli assunti iniziali e ad affrontare le questioni con approcci diversi, anche a costo di deviare dalla traccia inizialmente prevista per lo svolgimento del processo partecipativo.

Per quanto riguarda il ruolo della partecipazione nella pianificazione forestale, occorre innanzitutto considerare che motivazioni ed obiettivi alla base della partecipazione assumono una valenza diversa nell’ambito dello stesso processo, a seconda che lo si guardi dal punto di vista della popolazione oppure dell’ente o dell’amministrazione responsabile della pianificazione. Nell’ottica della popolazione tendono a prevalere l’interesse ad esigere trasparenza e ad esercitare un controllo sull’operato dell’amministrazione, il bisogno di manifestare esigenze e valori di cui il pianificatore non ha tenuto conto ed eventualmente la volontà di modificare gli obiettivi del piano, qualora questi siano stati già individuati. Nell’ottica dell’ente responsabile della pianificazione è importante ottenere, attraverso la partecipazione, da un lato la legittimazione delle scelte di piano e quindi favorire i successivi interventi di attuazione, dall’altro prevenire i conflitti o comunque facilitarne la gestione, così che non degenerino fino a giungere a paralizzare il processo di pianificazione ([32], [34]).

Si è dato spesso molto peso in passato agli aspetti di ricerca del consenso e di risoluzione dei conflitti. In effetti nei lavori più recenti si tende piuttosto a spostare l’accento dall’obiettivo di “risolvere un problema o un conflitto” a quello di “migliorare una situazione” ([20]); nella stessa ottica il ruolo della partecipazione viene inteso non tanto al fine di creare consenso ([1]), quanto di generare conoscenze e apprendimento reciproco, evidenziare opportunità, individuare ideali e valori comuni, creare le basi per la condivisione di impegni e responsabilità, così che il processo possa continuamente progredire.

Per quanto riguarda la pianificazione forestale, soprattutto alla scala sovraziendale, penso che la partecipazione possa rivestire oggi un ruolo importante, nell’ottica sia della popolazione che dei responsabili della pianificazione, innanzitutto allo scopo di individuare gli obiettivi del piano.

Mantenendo costantemente attivo il flusso di informazioni nei due sensi, coniugando le conoscenze tecniche con quelle locali, identificando fin dall’inizio tutti i conflitti, palesi o latenti, e gestendoli in modo costruttivo, si può fare del piano uno strumento aderente alle esigenze della realtà locale ed utile ad un effettivo sviluppo del territorio. I servizi forestali, o chi comunque è responsabile dell’attuazione, si sentirebbero in un certo senso legittimati nel loro operato ed il piano verrebbe ad assumere una maggiore forza, derivante dal fatto che gli obiettivi e le strategie individuati non sono solo idee di tecnici, calate dall’alto, ma obiettivi e scelte comuni.

Nella pianificazione forestale non sempre il ruolo principale della partecipazione risiede nella gestione dei conflitti, altre possono essere le funzioni prioritarie della partecipazione, a seconda di quelle che sono le specifiche condizioni locali. Nelle situazioni, oggi sempre più diffuse, di indifferenza e disinteresse nei confronti della gestione forestale, la partecipazione può svolgere un importante ruolo di sensibilizzazione, richiamando l’attenzione della popolazione sulle funzioni e sui valori del bosco. Laddove invece, soprattutto in montagna, le attività tradizionali del settore primario stanno diventando economicamente sempre più marginali, ma sussiste ancora una qualche possibilità di ripresa, la pianificazione partecipativa, dando voce a chi generalmente non ne ha, potrebbe contribuire a far rinascere il senso dell’identità locale e a promuovere il riconoscimento del ruolo svolto da chi assicura, attraverso la gestione, il presidio del territorio, garantendo la salvaguardia delle funzioni di protezione, la cura del paesaggio, la conservazione della biodiversità legata agli equilibri colturali. In questo caso la partecipazione avrebbe dunque una funzione di “emancipazione” per la comunità locale. Nel caso, che probabilmente sarà sempre più frequente in futuro, in cui la pianificazione di scala sovraziendale interessi anche aree protette, per la cui tutela sia eventualmente richiesta una gestione opportunamente orientata, la partecipazione può svolgere un ruolo prezioso affinchè vengano superate le resistenze che spesso si incontrano in situazioni di questo tipo, guadagnando così la popolazione locale alla causa della protezione del proprio territorio ([7]).

Solo attraverso un’adeguata sperimentazione si potrà maturare un’esperienza sufficiente perché la partecipazione diventi parte integrante della pianificazione forestale anche nel nostro paese, così che il processo pianificatorio possa avanzare contemporaneamente su due direttrici, una “politica” e l’altra tecnica.

Per meglio valutare come la partecipazione debba integrarsi nella pianificazione è opportuno spostare l’attenzione dal piano in quanto tale - come documento che fissa i risultati della pianificazione in un dato momento - al processo ciclico di pianificazione ovvero a quell’insieme di attività che, a partire dalla motivazione che ne costituisce la spinta iniziale, porta all’elaborazione del piano, all’attuazione delle strategie individuate dal piano stesso ed al controllo. Quest’ultimo permette un continuo adattamento alla situazione venutasi a creare sia per effetto degli interventi di attuazione, sia in seguito ai mutamenti nelle condizioni al contorno (contesto socio-economico, quadro politico, conoscenze scientifiche, eventi naturali, ecc. - [16]).

Il coinvolgimento della popolazione può e deve avvenire in tutte le fasi del ciclo, fin dall’inizio della pianificazione, e la sua funzione non può considerarsi esaurita con la realizzazione del piano. L’intensità del coinvolgimento può variare, essendoci alcune fasi, più tipicamente tecniche, in cui il ruolo degli esperti e l’importanza del sapere scientifico possono divenire prevalenti. Non si può però oggi ragionevolmente pensare che gli interventi previsti dal piano vengano realizzati se le scelte di fondo della pianificazione non sono state condivise dalla popolazione e se anche durante la fase di attuazione non si mantiene costantemente vivo un clima di dialogo e di collaborazione.

La scala sovraziendale, a livello della quale vengono stabiliti gli indirizzi per la gestione sostenibile del territorio montano e rurale, mi sembra quella in cui più opportunamente può essere integrata la partecipazione del pubblico, questo almeno per quanto riguarda l’attuale stato delle conoscenze e delle esperienze nel nostro paese ([16]). Nel dire ciò non intendo esprimere alcuna preclusione di principio nei confronti dell’integrazione della partecipazione nella pianificazione di scala aziendale, la cui opportunità può eventualmente essere valutata, caso per caso, in relazione allo specifico contesto territoriale. Al momento attuale non mi sembra però prudente, almeno laddove c’è ancora interesse da parte del proprietario alla gestione del bosco, procedere ad una sperimentazione sistematica della partecipazione a livello di piano aziendale.

L’integrazione della partecipazione nella pianificazione richiede un’accurata organizzazione del processo di partecipazione. In base a:

  • motivazioni e obiettivi della partecipazione,
  • caratteristiche socio-economiche e culturali del territorio in cui si opera,
  • tipo di interessi in gioco (locali e concreti, generali e astratti, di breve o lungo termine),
  • disponibilità di risorse (in termini finanziari, di tempo e di professionalità),

va valutato:

  • fino a quale grado di intensità si vuole spingere la partecipazione,
  • a quali fasi del processo di pianificazione la si vuole associare - quali sono metodi e strumenti più adatti alla specifica situazione.

Metodi e strumenti per la partecipazione 

In questo capitolo si dà un inquadramento generale della tipologia di metodi a cui si può fare ricorso per la partecipazione. Per semplicità uso il termine metodo, anche se alcuni autori ([34], [24]) parlano piuttosto di modelli di partecipazione, intendendo per modelli “diverse forme istituzionali di partecipazione pubblica, caratterizzate da determinate strutture e procedure” ([48], in [24], p. 33).

In base all’approccio con cui viene cercato il coinvolgimento del pubblico e alle funzioni prioritarie sottintese alla partecipazione, i metodi possono essere raggruppati come segue ([34]):

  • metodi orientati verso il coinvolgimento di un largo pubblico: una partecipazione “semplice” di un gran numero di persone. In questa categoria rientra la consultazione;
  • metodi orientati alla partecipazione di gruppi comprendenti rappresentanti dei diversi interessi: la partecipazione “qualificata” di pochi permette di realizzare forme di partecipazione che richiedono un elevato livello di competenze. Tra questi si hanno vari metodi basati su gruppi di lavoro chiusi o aperti, in cui cioè il numero di partecipanti viene o meno inizialmente predeterminato;
  • metodi orientati alla mediazione tra diversi interessi. In questa categoria si pongono la negoziazione ed altri metodi per la gestione dei conflitti, tra cui ad esempio la pianificazione per mezzo di un “avvocato”. Quest’ultimo metodo è stato concepito negli Stati Uniti e poi sperimentato anche in Europa (Germania e Svizzera) allo scopo di coinvolgere, per tramite di un pianificatore cosiddetto avvocato, anche gli strati socialmente più sfavoriti di una comunità.

In un’altra ottica, i vari metodi possono essere suddivisi in attivi e reattivi ([34]):

  • i metodi di partecipazione di tipo attivo sono quelli che coinvolgono direttamente i cittadini nell’individuazione degli obiettivi del piano e delle strategie per raggiungerli. Alcune procedure basate su gruppi di lavoro rientrano in questa categoria, così pure la pianificazione per tramite di un “avvocato”;
  • i metodi di partecipazione di tipo reattivo sono quelli attraverso i quali la popolazione viene invitata a pronunciarsi su una bozza o su diverse alternative di piano già elaborate. In questo ambito rientrano la consultazione, la partecipazione effettuata in gruppi di lavoro ai cui componenti si chiede di esprimersi su diverse scelte che vengono loro sottoposte e, nell’ottica di Linder e colleghi (1992), anche la negoziazione, almeno così come inizialmente concepita negli Stati Uniti, negli anni ’70.

Un’altra possibilità di inquadramento della partecipazione si basa sul grado di interazione richiesto ai partecipanti ([36]). Si va da metodi che non richiedono alcuna interazione tra i partecipanti (ad esempio la consultazione effettuata solo tramite interviste o questionari), a metodi che richiedono una certa interazione (ad esempio la consultazione basata anche su incontri pubblici), fino a metodi che permettono un elevato grado di interazione come quelli basati su gruppi di rappresentanti dei diversi interessi.

La concertazione, a mio avviso, non dovrebbe essere considerata un metodo di partecipazione. Con questo termine si fa di solito riferimento all’attivazione di un tavolo, generalmente di tipo tecnico, di incontro tra rappresentanti di diverse istituzioni coinvolte in una data politica ([15]). In virtù del contributo di tali rappresentanti, limitato ai loro specifici compiti e ruoli, vengono concretizzate delle scelte. Se la si intende in questo modo, la concertazione, proprio perché mirante al raggiungimento di un accordo ai livelli istituzionali, ha poco a che vedere con il concetto di partecipazione così come considerato in questo lavoro, anche se nulla vieta che, in un processo partecipativo molto ampio, possa esserci un momento di concertazione tra rappresentanti degli enti coinvolti nella pianificazione. Va peraltro detto che alcuni autori danno della concertazione definizioni diverse (vedi ad esempio [45]).

L’inquadramento che è stato fatto ha l’unico scopo di fornire un riferimento concettuale generale. Nella pratica la partecipazione non deve chiudersi in schemi troppo rigidi e nello stesso processo di pianificazione si possono usare approcci diversi in diverse fasi a seconda della specifica situazione: può essere necessario ad esempio far seguire ad una fase di informazione e consultazione del largo pubblico, una fase in cui la partecipazione procede in gruppi di lavoro ristretti, per poi eventualmente mettere i risultati del lavoro dei gruppi nuovamente in consultazione.

In ogni caso, qualunque siano il metodo o la combinazione di metodi adottati, l’informazione costituisce un presupposto fondamentale per la partecipazione: sia all’inizio, per “lanciare” la procedura di partecipazione e stimolare il coinvolgimento, sia durante tutte le fasi della pianificazione, per far sì che la gente possa esprimersi sulla base di opinioni ben fondate e seguire con cognizione di causa i progressi della pianificazione. Una corretta ed esauriente informazione sugli aspetti tecnici e scientifici è infatti indispensabile per il riconoscimento e la definizione stessa dei problemi attraverso il pubblico dibattito ([54]).

A tale scopo è opportuno fornire dati obiettivi, aggiornati, combinando all’occorrenza informazioni di tipo qualitativo e quantitativo e, se necessario, proponendoli in una forma grafica comprensibile a tutti.

In alcuni autori (ad esempio [58]) si trova una distinzione tra informazione, che procede in una sola direzione (verso il pubblico), e comunicazione, che tiene conto della risposta da parte del pubblico e che si basa perciò su un flusso di informazioni nelle due direzioni. Molto spesso però i due termini sono usati indifferentemente.

In occasione di ogni incontro va tenuto un verbale, bisogna poi sintetizzare i risultati e fornire tempestivamente ai partecipanti una documentazione qualificata, che si presenti in una forma chiara e sia scritta con linguaggio accessibile.

Soprattutto quando sono previste più sedute, questo permette di creare delle condizioni di trasparenza per tutti i partecipanti, di attivare meccanismi di feedback utili per il progresso della pianificazione e di ricostruire poi più facilmente lo svolgimento del processo, potendone ripercorrere tutte le tappe. Disporre di una buona documentazione rende inoltre più facile effettuare ad ogni tappa del processo di pianificazione una valutazione sull’efficacia dell’approccio partecipativo adottato, così da poter eventualmente introdurre le opportune correzioni e modifiche.

L’opzione per uno o per un altro metodo di partecipazione comporta l’adozione di tecniche e strumenti adeguati.

Ad esempio, per il metodo della consultazione, si può fare ricorso all’uso di questionari, interviste, comunicati stampa, serate informative; nel caso della partecipazione effettuata in gruppi di lavoro o nella negoziazione assumono peso particolare tecniche volte a creare un clima di intesa e un senso di identità comune o miranti alla risoluzione di problemi, quali il brainstorming, i giochi di ruolo eccetera.

Per gestire opportunamente i gruppi spesso si rende necessaria la presenza di uno specialista in tecniche di animazione, che si assume il compito di facilitare l’interazione tra i componenti e rinforzare la dinamica del gruppo. Esiste anche una tecnica, il cosiddetto metodo Delphi, ormai ampiamente collaudato, che permette ai membri di un gruppo, generalmente esperti che fanno capo a diverse organizzazioni e istituzioni, di interagire senza incontrarsi personalmente.

Oggi si dispone di strumenti nuovi che offrono opportunità interessanti ed il cui uso solo pochi anni fa era impensabile: ad esempio l’impiego di Internet per diffondere informazioni e attivare gruppi di discussione, oppure la possibilità di ricorrere ai sistemi informativi geografici o a simulazioni al computer per facilitare la visualizzazione di diversi scenari o rendere possibile la localizzazione geografica di un problema.

Non c’è nessuna regola rigida e precisa per la scelta delle tecniche e degli strumenti più idonei: questa deve dipendere non solo dal metodo di partecipazione adottato, ma da un’attenta valutazione di quelli che sono gli obiettivi che si vogliono raggiungere ed il contesto sociale, economico e culturale in cui si opera.

In ambito forestale, ad esempio, quando si ha a che fare con gruppi non troppo numerosi, possono rivelarsi particolarmente utili le escursioni sul campo che, mettendo direttamente a contatto i partecipanti con l’oggetto della pianificazione, facilitano la comprensione dei problemi, lo scambio di informazioni con i tecnici, la manifestazione di specifici interessi, e contribuiscono a creare un clima disteso e di fiducia reciproca.

L’impiego di supporti informatici sofisticati è sconsigliabile in determinati contesti ancora fortemente rurali, in cui tali strumenti potrebbero rivelarsi poco efficaci o addirittura dannosi, contribuendo a scoraggiare la partecipazione di un’ampia porzione di popolazione. In generale il ricorso ad Internet per l’attivazione di forum deve sempre essere attentamente valutato perché, a seconda del contesto locale e dei problemi sul tappeto, potrebbe portare a far sovrastimare l’opinione dei gruppi organizzati e dei ceti sociali più elevati, come mostrato ad esempio da un’esperienza su scala nazionale effettuata in Francia ([49], in [24], p. 82).

Sono oggi disponibili numerosi lavori, guide e manuali, che illustrano possibili strumenti e tecniche a cui fare ricorso per la partecipazione. Negli ultimi venti anni la letteratura sulla partecipazione si è enormemente arricchita, tanto che oggi il problema non è quello di trovare la documentazione, ma di districarsi nell’ampia mole di pubblicazioni e siti Internet consultabili.

Consiglio vivamente la lettura del lavoro di Teppo Loikkanen et al. ([36]): scritto con un approccio molto pragmatico, si basa su anni di esperienze dirette effettuate dagli autori nell’ambito della gestione partecipativa delle risorse naturali in Finlandia.

Un altro lavoro che considero prezioso è quello di Grazia Borrini-Feyerabend et al. ([11]): contiene un’esauriente rassegna di strumenti e tecniche per la partecipazione, sperimentati sul campo nella gestione partecipativa delle risorse naturali nei paesi in via di sviluppo. Per ciascuno di essi sono illustrati i punti di forza e di debolezza. Va tenuto naturalmente presente che alcune delle tecniche a cui si fa riferimento, quale il teatro di strada, sono particolarmente adatte a popolazioni non alfabetizzate. Questo lavoro è scaricabile da ⇒ http:/­/­nrm.massey.ac.nz/­changelinks/­cmnr.html.

Un altro lavoro di utile consultazione è: “The guide to effective participation” di David Wilcox ([58]) in cui si trova, tra l’altro, un utile glossario contenente tutti i termini di uso comune nella letteratura sulla partecipazione, con le indicazioni dei riferimenti bibliografici per eventuali approfondimenti. Questo lavoro può essere scaricato dal sito ⇒ http:/­/­www.partnerships.org.uk/­guide/­.

Tra i lavori italiani, consiglio la lettura del testo di Giuliana Quattrone “La gestione partecipata delle aree protette” (2003), che riporta i risultati di una interessante esperienza condotta nel territorio del Parco nazionale dell’Aspromonte.

Numerosi altri documenti sono consultabili sul sito ⇒ http:/­/­nrm.massey.ac.nz/­changelinks/­index.html, che è forse uno dei più completi sul tema della partecipazione.

Prima di concludere questo capitolo desidero soffermarmi su alcuni aspetti che vanno considerati quando si effettua la scelta di un metodo di partecipazione.

Dall’analisi della letteratura emerge in numerosi autori un atteggiamento di critica nei confronti della consultazione, considerata come un metodo di partecipazione poco efficace, spesso di facciata, talvolta addirittura controproducente, nelle situazioni in cui porta ad esprimersi solo i gruppi meglio organizzati e gli attori più decisi e combattivi, con il rischio di esasperare le dispute. I limiti che spesso vengono rimproverati alla consultazione sono dovuti però piuttosto al modo con cui la procedura è stata messa in atto che al metodo in sé. In effetti la consultazione è stata per anni associata ai processi decisionali degli enti e strutturata nell’ambito di protocolli molto formali, con l’unico scopo di ottemperare alle richieste di una legge o per legittimare scelte già effettuate. Ciò di fatto ha spesso comportato: coinvolgimento tardivo della popolazione, trasparenza solo parziale della procedura, contenuti estremamente tecnici e linguaggio volutamente criptico, tendenza a sopravvalutare il contributo dei gruppi di interesse organizzati e scarsa attenzione per i gruppi non organizzati e le classi socialmente più deboli.

Nell’ambito della pianificazione forestale ci sono però situazioni in cui la consultazione potrebbe rivelarsi il metodo di partecipazione più idoneo: ad esempio quando sono in gioco interessi più generali e di lungo termine, quando si valuta che il contesto sociale e culturale sia tale da far escludere il ricorso a metodi di partecipazione di tipo attivo, quando si desidera coinvolgere strati della popolazione più ampi possibile oppure quando appare chiaro che non ci sono margini, per esempio finanziari, per scelte diverse da quelle già elaborate dal pianificatore ([7]). La consultazione può infine risultare l’approccio più adatto a specifiche fasi del processo di pianificazione.

In tutti i casi, perché possa portare a risultati soddisfacenti, la consultazione deve essere attentamente organizzata, il contributo dei partecipanti deve essere tenuto nella massima considerazione e opportunamente valorizzato, devono essere studiati tecniche e strumenti adatti alla specifica situazione. I questionari, ad esempio, se impostati fin dall’inizio avendo chiaro che cosa si desidera ricavarne e come si intende analizzare i risultati, possono essere efficaci per ottenere informazioni e farsi un’idea degli interessi presenti nella popolazione. Se ben organizzata ed adeguatamente pubblicizzata, un’indagine attraverso questionari può rivelarsi un utile strumento per dare voce a chi normalmente non osa esporre il proprio punto di vista.

Qualora si decida di basare la partecipazione sull’operato di gruppi, costituiti da rappresentanti dei diversi interessi, bisogna innanzitutto avere chiaro quali sono gli obiettivi che ci si prefigge di raggiungere, ovvero a quale approccio partecipativo si intende fare riferimento: principalmente si tratterà di valutare se è o meno il caso di mettere in piedi una procedura di negoziazione.

La negoziazione si applica di preferenza a situazioni o a specifiche fasi della pianificazione in cui sorgono conflitti di interesse concreti (ad esempio in relazione alla scelta tra diverse alternative possibili), conviene poco a fasi astratte quali la definizione dei problemi che la pianificazione deve affrontare e non porta ad alcun risultato quando si scontrano valori fondamentali in netto antagonismo tra loro e non esistono margini di contrattazione.

Anche se da parte di molti autori, principalmente impegnati in ambito urbano o nei paesi in via di sviluppo, si tende a sottolineare l’importanza di un approccio di tipo negoziale, non sempre è il caso di ricorrere alla negoziazione nella pianificazione forestale: questa ad esempio non è necessaria nelle fasi iniziali della pianificazione, quando si tratta di individuare gli interessi in gioco e gli obiettivi del piano, e si presta poco anche alla messa a punto di strategie di lungo termine per il raggiungimento di determinati obiettivi; può invece risultare indispensabile quando, in una situazione di interessi forti e contrastanti nei confronti della gestione forestale o in caso di problemi legati alla conservazione della natura, si tratti di individuare una soluzione comune che soddisfi al meglio le aspettative di tutti i partecipanti.

Quando si imposta la partecipazione sull’attività di gruppi bisogna riflettere preliminarmente su quale debba essere la dimensione ottimale del gruppo. Il numero di componenti non può essere molto elevato: questo dipende sia dai temi che devono essere affrontati che dalle tecniche a cui si fa ricorso. Le indicazioni che vengono dalla letteratura sono piuttosto varie: si va comunque da un massimo di 20-25 partecipanti per gruppi di negoziazione o per altri metodi con un approccio reattivo ([34]), a valori molto più bassi (2-8 partecipanti) ad esempio per il metodo di gestione dei conflitti messo a punto da Walker & Daniels ([57]); Loikkanen et al. ([36]) indicano un numero ottimale di 5-12 partecipanti per gruppi di lavoro in un approccio di tipo attivo.

Una procedura basata sulla partecipazione di gruppi pone in ogni caso un problema di rappresentatività: quando si deve infatti limitare la partecipazione a gruppi ristretti non è facile riuscire ad includere tutti gli interessi in gioco, come pure non sempre è chiaro quanto rappresentativo di determinati interessi sia ciascun partecipante.

Qualora in un gruppo siano presenti rappresentanti delle istituzioni, il decisore stesso o esperti esterni, è essenziale che sia chiaro a tutti i partecipanti quale ruolo queste figure svolgono all’interno del gruppo; lo stesso vale nei casi in cui il pianificatore si trovi a svolgere contemporaneamente la funzione di responsabile del gruppo di lavoro, di facilitatore o di esperto. In linea di principio è comunque preferibile evitare una soverchia sovrapposizione di ruoli.

Per il buon funzionamento del gruppo è spesso opportuno ricorrere ad un professionista esterno, specializzato nella facilitazione o nella mediazione. Alcuni autori attribuiscono al facilitatore e al mediatore ruoli diversi: il facilitatore avrebbe il compito di fornire unicamente un aiuto allo svolgimento dei lavori del gruppo, senza partecipare di fatto al dibattito, e di sorvegliare affinché tutti i partecipanti rispettino le regole convenute; il mediatore, oltre alla funzione di facilitatore, avrebbe anche quella di contribuire all’elaborazione di un largo ventaglio di opzioni, su cui i partecipanti possano discutere, e di aiutare i componenti del gruppo a dialogare tra loro, a identificare i problemi e a individuare le cause più profonde del conflitto ([11]). Nella pratica, molto spesso, le due figure tendono ad identificarsi, anche se nella negoziazione le capacità di mediazione risultano particolarmente importanti.

In tutti i casi al facilitatore-mediatore è richiesto di non esprimere mai l’opinione personale e di non prendere decisioni sulle questioni trattate. Tale figura deve essere riconosciuta come indipendente - meglio se si tratta di una persona che gode di rispetto e stima a livello locale - deve essere capace di comunicare con tutti e soprattutto di ascoltare. Sull’importanza della capacità di ascolto, sia da parte di chi modera un gruppo che dei partecipanti stessi tra loro, viene spesso richiamata l’attenzione: in letteratura si trovano autori che parlano di “ascolto attivo” ([20]), di “ascolto critico” ([42]) o di “arte di ascoltare” ([52]).

Un altro aspetto che viene spesso sottolineato, soprattutto in relazione alle procedure che prevedono mediazione tra diversi interessi, è la necessità di distinguere tra interessi e prese di posizione ([11], [20], [21], [37]): gli interessi corrispondono alle reali preoccupazioni e ai bisogni fondamentali della gente, le prese di posizione corrispondono alle proposte che vengono fatte per cercare di soddisfare tali interessi; siccome numerose posizioni diverse possono soddisfare lo stesso interesse di base, il fatto di porre l’accento sugli interessi permette di individuare più facilmente una zona di compromesso e facilita la gestione dei conflitti.

Traccia per l’impostazione della partecipazione in un piano forestale di indirizzo territoriale 

Perché abbia possibilità di successo, la partecipazione deve essere accuratamente studiata ed organizzata. La regia dello svolgimento va affidata ad un responsabile che, soprattutto nel caso di una pianificazione forestale di scala territoriale, può essere una figura diversa da quella del pianificatore. Ciò è auspicabile anche quando, nel caso di partecipazione basata sull’attività di gruppi, ci si trovi di fronte alla gestione di gruppi problematici: in questo caso è particolarmente importante avere pieno controllo sulla dinamica del processo partecipativo, cosa estremamente difficile quando la stessa persona deve contemporaneamente occuparsi anche dei contenuti tecnici.

Il responsabile della partecipazione può eventualmente avvalersi della collaborazione di un gruppo, che può essere definito “gruppo di accompagnamento della pianificazione”, il quale si farà carico dell’organizzazione e dello svolgimento dell’intero processo partecipativo.

Delineo adesso una traccia che possa servire da riferimento qualora si desideri attivare un processo partecipativo nella pianificazione forestale di indirizzo territoriale.

Fase 1: Valutazioni preliminari

Ci sono tutta una serie di analisi e valutazioni che devono essere necessariamente effettuate, prima di procedere eventualmente sulla strada della partecipazione, da chi, a qualunque titolo (ispettorato forestale, servizi tecnici forestali di un ente territoriale, direzione di un parco, ricercatori eccetera), si fa carico di dare inizio ad un processo partecipativo.

Ciò che è opportuno fare può essere schematizzato come segue:

a) individuare ruoli e responsabilità dei principali soggetti coinvolti ovvero:

  • individuare chi è il committente, cioè chi finanzia il piano (Ministero, Regione, Provincia autonoma, Comunità montana, ecc.)
  • definire qual è l’ente territoriale nel cui ambito viene effettuato il piano (Comunità montana, Consorzio di comuni, Parco, ecc.)
  • chiarire se committente ed ente territoriale coincidono
  • individuare chi è il decisore
  • chiarire qual è il ruolo dei servizi forestali
  • stabilire chi è responsabile del processo di pianificazione

b) considerare le caratteristiche sociali, economiche e culturali del territorio in cui si opera; riflettere attentamente se si è in condizioni di omogeneità o complessità, sotto questi diversi punti di vista, anche in relazione alle dimensioni, sia in termini di superficie che di popolazione, dell’area da sottoporre a pianificazione

c) stimare la disponibilità di risorse che possono essere investite nella partecipazione in termini di tempo, denaro, professionalità, tecnologie (disponibilità di sistemi informativi geografici, di strumenti per la comunicazione eccetera)

d) considerare la volontà e l’interesse da parte del finanziatore e dell’ente territoriale ad attivare un processo di partecipazione, facendo prendere consapevolezza a tali soggetti delle implicazioni che la partecipazione comporta (rischi, oneri supplementari ecc.)

Sulla base di questo insieme di valutazioni e considerazioni si stabilisce se è o meno opportuno realizzare la partecipazione e, in caso affermativo, se questa deve essere limitata al livello minimo o se può assumere una maggiore importanza nel processo di pianificazione.

Se si opta per la prima soluzione (livello minimo) può farsene carico direttamente il pianificatore.

I contenuti minimi della partecipazione dovrebbero essere i seguenti:

  • comunicazione che sta per iniziare un processo di pianificazione
  • aggiornamento, tramite opportuna informazione, sui progressi del piano
  • possibilità che la popolazione prenda visione delle bozze di piano ed esprima proposte ed obiezioni
  • presa in considerazione delle eventuali proposte e risposta ad eventuali obiezioni

Se si opta per spingere più a fondo la partecipazione è spesso necessario creare un “gruppo di accompagnamento della pianificazione”.

Fase 2: Creazione del “gruppo di accompagnamento della pianificazione”

Il gruppo di accompagnamento deve essere composto da:

  • il responsabile della pianificazione
  • il responsabile della procedura di partecipazione
  • uno o più referenti locali (si tratta di persone che godono di particolare fiducia presso la comunità, conoscono a fondo la situazione locale e sono in grado di mantenere contatti attivi con la gente, rappresentando così utili elementi chiave per l’attività del gruppo)
  • se necessario, un attuatore (figura che si fa carico di tutti gli aspetti logistici e di segreteria)
  • se il metodo scelto lo richiede, un facilitatore
  • eventualmente uno o più osservatori (il punto di vista di un osservatore esterno e imparziale, nel momento in cui si redige la documentazione, può essere di ausilio quando si tratta di fornire un feedback ai partecipanti o di effettuare la valutazione)

Uno o più soggetti, tra quelli precedentemente nominati, possono coincidere.

Il gruppo di accompagnamento ha la funzione di:

  • a) definire gli obiettivi della partecipazione
  • b) individuare e contattare, grazie anche ai referenti locali, tutti i soggetti potenzialmente interessati o in qualche modo toccati dalla pianificazione e valutare il loro grado di influenza
  • c) creare e mantenere aggiornata una lista di tutti coloro che sono potenzialmente interessati o toccati dalla pianificazione, che includa anche chi, per vari motivi, non partecipa attivamente, ma che desidera essere tenuto al corrente dei progressi della pianificazione
  • d) decidere il metodo o la combinazione di metodi più adatti al contesto locale
  • e) redigere una bozza di piano di partecipazione
  • f) fare riassunti, predisporre la documentazione, fornire feedback ai partecipanti
  • g) effettuare, alla fine di ogni tappa importante del processo partecipativo, la valutazione sull’efficacia dell’approccio adottato

È molto importante che i componenti del gruppo operino le loro scelte lavorando in stretta collaborazione e che il responsabile della partecipazione conosca a fondo la realtà locale e mantenga un costante contatto con il territorio.

Fase 3: Redazione di una bozza di “piano di partecipazione”

Una volta individuato il metodo o la combinazione di metodi più adatti allo specifico contesto locale, si stila una bozza di piano di partecipazione che specifica:

  • a quali fasi della pianificazione debba essere associata la partecipazione
  • da che tipo di approccio debba essere caratterizzata in ciascuna fase
  • il responsabile della procedura di partecipazione
  • in che modo è più opportuno trasmettere le necessarie informazioni
  • quale cadenza temporale debba essere rispettata

Conclusioni 

Mi auguro che questo lavoro abbia contribuito a chiarire almeno alcuni aspetti relativi alla partecipazione nella pianificazione forestale, tema quanto mai vasto e difficile da trattare esaurientemente nelle poche pagine di un articolo.

La partecipazione oggi suscita molti entusiasmi e aspettative, ma contemporaneamente anche diffidenza e timore. Personalmente penso che l’approccio partecipativo possa costituire un’interessante opportunità per la pianificazione forestale, sempre che se ne sappiano concretamente valutare potenzialità e limiti, in relazione agli specifici casi di applicazione. L’esperienza insegna infatti che, in determinate situazioni, la qualità del coinvolgimento della popolazione risulta altrettanto importante, per il progresso della pianificazione, della bontà delle soluzioni tecniche. D’altra parte non si può considerare la partecipazione una panacea, né è realistico pensare che esistano, a livello metodologico, ricette valide ed applicabili per ogni situazione.

Uno dei problemi con i quali frequentemente bisogna confrontarsi quando si inizia un processo di partecipazione è la difficoltà di coinvolgere la popolazione. In generale nel nostro paese non c’è una tradizione di partecipazione attiva dei cittadini alle decisioni su questioni di interesse pubblico ed in particolare, soprattutto in ambito rurale, bisogna aspettarsi una certa resistenza, almeno iniziale, per quanto riguarda il coinvolgimento su aspetti di pianificazione forestale. D’altra parte è evidente che è più facile mobilitare l’interesse della popolazione su uno specifico progetto, le cui ricadute sulla vita delle persone sono immediatamente evidenti, di quanto non accada per la pianificazione forestale, per la quale occorre portare la gente a ragionare in una prospettiva di medio-lungo termine.

Esistono alcune situazioni in cui la partecipazione non è necessaria e può diventare addirittura controproducente: questo accade ad esempio quando l’attrattiva esercitata dalla partecipazione diretta risulta molto bassa in rapporto ad altre possibilità di influenzare il processo decisionale (boicottaggio, ricorsi), quando è stata già effettuata una scelta che non si è disposti a mettere in discussione oppure quando la pianificazione forestale tocca aspetti che non suscitano alcun interesse nella popolazione o questioni di routine. Nella maggioranza dei casi però l’interesse a partecipare dipende, in gran parte, dalla politica di informazione condotta da chi inizia il processo e dall’atteggiamento che viene tenuto durante lo svolgimento.

Ci sono alcuni errori che potrebbero compromettere seriamente la partecipazione, ma che, con un po’ di accortezza possono essere evitati. Tra questi, in particolare, vorrei ricordare:

  • iniziare il processo partecipativo tardivamente, in una fase troppo avanzata della pianificazione;
  • trascurare alcuni attori. Si tratta di un errore in cui si può incorrere con facilità, accidentalmente o intenzionalmente, nel secondo caso allo scopo di escludere attori considerati “pericolosi”. Come risultato si ha la possibilità che non vengano recepiti importanti punti di vista e conoscenze e saperi della popolazione locale ed il rischio che gli attori estromessi, se molto decisi e combattivi, prolunghino inutilmente la pianificazione o rendano difficoltose la successiva approvazione del piano e l’attuazione degli interventi previsti;
  • usare tecniche non adatte al metodo di partecipazione prescelto o alla specifica fase della pianificazione in cui ci si trova, ed alle caratteristiche sociali e culturali del pubblico con cui si ha a che fare;
  • trincerarsi dietro un linguaggio troppo tecnico ed oscuro per i più;
  • attuare una procedura di partecipazione sganciata dalla pianificazione tecnica.

Mi soffermo in particolare su quest’ultimo aspetto, perché ha delle implicazioni interessanti per la pianificazione forestale.

Chi è responsabile della partecipazione deve conoscere a fondo le questioni trattate dalla pianificazione e mantenere costantemente, lungo tutto il processo, uno stretto contatto con il territorio. Quando si analizzano esempi di pianificazione partecipata della gestione di risorse naturali si può constatare che una delle più frequenti cause di fallimento consiste proprio nell’aver fatto procedere su binari separati la pianificazione tecnica e quella “politica”. Soprattutto nel caso della pianificazione forestale potrebbe essere rischioso affidare la regia della partecipazione a uno specialista in tecniche partecipative che non abbia conoscenze in ambito forestale. Quando non è il pianificatore stesso a farsene carico, il responsabile della partecipazione dovrebbe essere un forestale con specifica formazione che, eventualmente avvalendosi di un gruppo, possa “accompagnare” la pianificazione facendosi coinvolgere fino in fondo nel processo di piano. Da questo punto di vista, la pianificazione in ambito forestale presenta dei vantaggi rispetto ad altri settori. Chi fa pianificazione forestale, infatti, si trova quotidianamente e a lungo sul terreno e lavora spesso fianco a fianco con la gente del luogo: questo rende il contatto molto più naturale e facilita enormemente la comunicazione nei due sensi e la convergenza tra sapere scientifico e conoscenze locali.

L’approccio partecipativo nella pianificazione forestale e in generale nella pianificazione della gestione sostenibile delle risorse naturali apre prospettive nuove ed interessanti per la professione del forestale: ciò implica naturalmente che vengano acquisite nuove competenze, capacità e specifiche attitudini, così da poter affrontare con professionalità, in futuro, anche gli aspetti legati alla dimensione sociale della sostenibilità.

Ringraziamenti 

Lavoro svolto nell’ambito del progetto Ri.Selv.Italia, Sottoprogetto 4.2 “Sistemi informativi di supporto per la gestione forestale”. Sono molto grata ai colleghi del gruppo di studio sulla partecipazione attivato nell’ambito di Progetto Bosco: Isabella De Meo, Mauro Frattegiani, Alessandra Martinelli, Roberto Scotti e Laura Secco, che, attraverso le riflessioni e le discussioni stimolanti condotte in occasione dei nostri incontri periodici, mi hanno incoraggiato e sostenuto nella redazione di questo lavoro. Desidero inoltre ringraziare Grazia Borrini-Feyerabend, Yves Kazemi, Sally Jeanrenaud e Andréa Finger-Stich, per la sollecitudine con cui mi hanno messo a disposizione i loro lavori e per le utili informazioni che mi hanno fornito.

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Authors’ Address

(1)
M.G. Cantiani
Dipartimento Ingegneria Civile e Ambientale Università degli Studi di Trento, v. Mesiano 77, I-38050 Trento (TN - Italy)

Corresponding Author

 

Paper Info & Web Metrics

Citation:
Cantiani MG (2006). L’approccio partecipativo nella pianificazione forestale. Forest@ 3: 281-299. - doi: 10.3832/efor0361-0030281

Paper’s History

Received: Mar 20, 2006
Accepted: Apr 25, 2006
Early Published: -
Publishing Date: Jun 13, 2006

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