Introduzione 

Il 2010 è stato l’anno internazionale della biodiversità, il famoso Countdown 2010 sancito a Johannesburg nel 2002 durante il World Summit on Sustainable Development ([10]) è giunto al termine. Gli obiettivi prefissati purtroppo non sono stati però raggiunti, non è stata arrestata la perdita di biodiversità come lo slogan chiedeva, ma forse l’erosione genetica ha subito un rallentamento e, forse, nel mondo è aumentata la consapevolezza del valore della biodiversità. Secondo studi nazionali e internazionali ([3], [6], [5]), redatti anche in campo forestale ([4]), la valorizzazione dei servizi ecosistemici (Ecosystem Services) e il riconoscimento di adeguati contributi per l’erogazione di tali servizi (Payments for Ecosystem Services), consentiranno di conferire un valore economico oltre che etico a quei servizi e a quella biodiversità a cui dovranno prestare attenzione gli stessi Governi e Amministrazioni al fine di contenere gli effetti diretti che si ripercuotono sui bilanci economici, siano essi reali o potenziali.

La Conservazione delle Biodiversità (CBD) è stata quindi alla base degli impegni nazionali e comunitari assunti in questi anni al fine di salvaguardare quanto più possibile l’integrità e la complessità degli ecosistemi. Tale impegno in campo forestale ha indotto ad una svolta, in atto già da qualche decennio, in direzione di una gestione consapevole; infatti già da Helsinki nel 1993 durante i lavori della MCPFE (Ministerial Conference on the Protection of Forests in Europe) e durante i successivi incontri internazionali è stata sancita la Gestione Forestale Sostenibile (GFS) caratterizzata da appositi criteri ed indicatori ([8]). Da tempo, almeno a livello paneuropeo, si ragiona in termini di sostenibilità dell’attività in foresta; se poi si volesse considerare il riferimento alla “durabilità”, in Italia si potrebbe addirittura tornare indietro sino alla Legge Serpieri - Regio Decreto n. 3267 del 1923 che, imponendo in virtù del vincolo idrogeologico la pianificazione del patrimonio boschivo pubblico (art. 130), garantiva la preservazione del capitale legnoso, limitando le utilizzazioni a parte del montante stesso: sin da allora la selvicultura è stata sempre ispirata al principio secondo cui la ripresa deve essere sempre commisurata al saggio di accrescimento. D’altra parte, la Gestione Forestale Sostenibile, pur assicurando la perpetuazione dell’ecosistema attraverso il contenimento dei prelievi ai limiti di accrescimento dei sistemi naturali, non può ridursi solo a questo. Difatti, l’integrazione con le politiche di conservazione della biodiversità, gli approfondimenti scientifici a taxa animali che fino a qualche tempo fa risultavano pressoché sconosciuti e un approccio olistico alla gestione dell’ambiente hanno indotto anche la Regione Lazio ad un adeguamento del quadro normativo e alla “messa a punto” di un approccio da parte della pubblica amministrazione adeguato alla complessità della materia ambientale. Approccio che si traduce nello svolgimento di procedimenti amministrativi, finalizzati al rilascio dei necessari titoli abilitativi, attraverso l’avvio di istruttorie allargate e congiunte che consentano di valutare “al meglio” la compatibilità dell’uso e godimento della risorsa forestale. Uso che non può prescindere dalla considerazione dei molteplici servizi da essa offerti e dai molteplici valori in essa custoditi.

Nell’organizzazione dell’Amministrazione regionale del Lazio è assegnato alla Direzione Ambiente dell’Assessorato Ambiente il compito di assicurare la conservazione dell’ecosistema bosco in modo da valorizzare le molteplici funzioni attese e conciliare le esigenze di tutela con le aspettative produttive e di crescita economica. Condizione necessaria per favorire così il mantenimento di un’economia rurale, oramai sempre più marginale, che nel rispetto di principi e convenzioni internazionali assicurerà domani la disponibilità di un bene bosco vitale, efficiente, polifunzionale e fruibile(Fig. 1). Tutto ciò si concretizza nella predisposizione di regole e ordinamenti per la gestione delle foreste ispirate al principio del rispetto dei valori delle Aree Protette e dei siti della Rete Natura 2000.

L’azione amministrativa della Direzione Ambiente viene attuata, in particolare da due strutture regionali coinvolte direttamente nell’applicazione della sostenibilità della gestione dei siti forestali in aree particolarmente significative e vulnerabili: l’Area Conservazione Foreste e l’Area Conservazione Natura e Osservatorio Regionale per l’Ambiente. Alla prima competono sopratutto le approvazioni dei Piani di Gestione e Assestamento Forestale, le autorizzazioni al taglio laddove si ipotizza la regressione della complessità ecosistemica e strutturale (da ceduo invecchiato a ceduo, da fustaia a ceduo) e le autorizzazioni per le trasformazioni in altre qualità di coltura o forme d’uso, mentre alla seconda Area fanno riferimento gli Uffici competenti per le procedure inerenti la Valutazione di Incidenza e quelli per la gestione del sistema dei siti della Rete Natura 2000 e delle aree protette regionali.

In riferimento agli aspetti giuridici, il panorama regionale di settore risulta alquanto ricco comprendendo oltre che le leggi e Provvedimenti vigenti in materia forestale (LR n. 39/2002, Regolamento regionale n. 7/2005 e DGR n. 126/2005 - vedi Box 1) anche le norme finalizzate alla tutela del paesaggio (LR n. 24/1998), delle aree protette (LR n. 29/1997), della tutela degli habitat e specie presenti nella Rete Natura 2000 e la tutela di specie vegetali rare e di aree a particolare valore vegetazionale (LR n. 43/1974, LR n. 61/1974 e DGR n. 363/2008 e DGR n. 928/2008).

L’azione amministrativa della Regione Lazio ed il quadro normativo vigente: analisi dello stato attuale 

Il contesto naturale su cui si esplica l’azione amministrativa regionale è rappresentato principalmente dalla componente boscata, che si sviluppa dalla fascia costiera con clima di tipo mediterraneo, sino alle alture centrali appenniniche dove si trovano condizioni climatiche montane (alpine). Ad oggi la superficie boscata regionale ha superato i 600 000 ettari ([7]) sul totale di 1 700 000 ha di territorio densamente popolato, con una media di oltre 300 persone km^-2 (sulla quale ha però un peso notevole la metropoli romana) che scende a circa un centinaio nelle aree marginali e/o rurali e nelle aree montane.

Le AAPP sono una trentina e occupano una percentuale del 13% (215 000 ha) del territorio regionale dei quali almeno il 44% (95 000 ha) coperto da boschi (Fig. 2).

I siti della Rete Natura 2000, classificati come SIC e ZPS, in attuazione delle Direttive 92/43/CEE Habitat e 79/409/CEE Uccelli (e 2009/147/CE), includono oltre 220 aree che, fatta eccezione dei siti coincidenti con le AAPP e delle sovrapposizioni tra SIC e ZPS, coprono una superficie totale di 441 600 ha. Di questi, il 57% è occupato da boschi, corrispondente al 26% circa della superficie regionale (Fig. 3).

All’interno dei SIC del Lazio sono stati classificati 14 tipi di habitat forestali di interesse comunitario secondo le tipologie del Manuale dall’Unione Europea ([1]). Le formazioni forestali del Lazio sono estremamente diversificate dal punto di vista vegetazionale a causa delle diversità litologiche, edafiche, climatiche e fitogeografiche presenti nel territorio, mentre dal punto di vista strutturale è largamente predominante la gestione a ceduo, anche perché nella fascia planiziale e collinare sono estremamente rare le fustaie.

A tale quadro ambientale e normativo deve far riferimento l’azione amministrativa regionale per la definizione di procedure e criteri in grado di assicurare la sostenibilità delle attività umane. Tra tutti è riconosciuto come prioritario l’obiettivo di pervenire ad una gestione pianificata delle foreste. A tale riguardo, nel Lazio dal 2005 ad oggi, a seguito del completamento del panorama legislativo in materia forestale e dell’istituzione della competente Area Conservazione Foreste, si è registrato un sensibile incremento della superficie forestale pianificata attualmente in fase di graduale espansione.

Le ragioni di tale crescita vanno ricercate nella consapevolezza diffusa riguardo i benefici e vantaggi che la Regione Lazio riconosce a quelle proprietà forestali che si avvalgono di strumenti di gestione pianificata. È sufficiente ricordare, tra tutti, la possibilità di ricorrere, in presenza di strumenti pianificatori approvati, a procedure amministrative semplificate rispetto alle limitazioni imposte alle utilizzazioni boschive avviate in regime a carattere straordinario. Tra tutti si ricordano precisi vincoli relativi alle dimensioni delle tagliate e ai prelievi di massa legnosa, ammessi annualmente e/o per stagione silvana, nonché ai trattamenti a cui sottoporre formazioni in fase di invecchiamento naturale.

Viene inoltre fatto divieto, in assenza di strumenti pianificatori, all’esecuzione di nuovi interventi di utilizzazioni di fine turno o di curazione riguardanti popolamenti forestali già assegnati a taglio a seguito della entrata in vigore della legge forestale.

La legge forestale inoltre riserva alla Regione Lazio la facoltà di ricorrere a procedure sostitutive qualora, decorso un periodo pari a cinque anni dall’entrata in vigore della medesima legge regionale, le Amministrazioni pubbliche proprietarie risultino inadempienti rispetto l’obbligo di pianificare la gestione delle proprie risorse forestali. Infine la Regione prevede, oltre al regime amministrativo di comunicazioni di inizio lavori in presenza di uno strumento di pianificazione approvato, l’erogazione di incentivi per la predisposizione della pianificazione, attraverso misure di cofinanziamento regionale sino alla copertura dell’ottanta per cento della spesa necessaria per la redazione assestamentale.

Rispetto i risultati raggiunti, da un primo monitoraggio sullo stato della pianificazione forestale nel Lazio, la superficie assestata o in corso di assestamento è stimata nell’ordine di circa 155 000 ha, pari al 25% del totale della copertura forestale regionale.

A conferma della ripresa del processo assestamentale si ricorda inoltre che dal 2005 ad oggi sono stati riconosciuti a cofinanziamento regionale ulteriori istanze pianificatorie relative ad una superficie pari a circa 145 000 ha per un impegno di circa 7 milioni di euro.

Nel complesso è possibile affermare che, tra i Piani finanziati e quelli approvati o in corso di approvazione, la porzione di territorio regionale interessata dal processo pianificatorio è superiore al 30% della superficie forestale regionale e pari a circa il doppio della media nazionale attestata sul 15.7% della categoria boschi dell’INFC ([9]).

Le pianificazioni assestamentali vigenti o in corso di approvazione interessano in modo significativo porzioni del territorio regionale di particolare pregio naturalistico e ambientale e per queste ragioni sottoposte a specifici regimi di tutela.

In questi territori rappresentati dalla Rete Natura 2000 la pianificazione forestale interessa il 68.76% del totale pianificato mentre quella in corso di istruttoria ne rappresenta il 57.08%; mentre all’interno delle aree protette regionali quella pianificata è pari al 28.94% del totale e quella in corso di istruttoria ne rappresenta il 23.90%.

Si tratta di un risultato sicuramente incoraggiante che può essere ancora migliorato, qualora si riuscisse a destare l’interesse soprattutto degli enti pubblici proprietari riguardo il processo pianificatorio (o trovare strumenti alternativi in caso di inerzia), snellire le procedure amministrative riducendo i tempi amministrativi di approvazione, accrescere l’elasticità e la flessibilità dei Piani stessi.

La programmazione degli usi e delle attività, pertanto, appare una condizione irrinunciabile ed essenziale al fine di dare concreta attuazione al precetto della sostenibilità della gestione delle risorse naturali. Considerato che una pianificazione esclusivamente su base economico-produttivistica risulta oramai inadeguata e inattuale rispetto l’aspettativa di finalità plurime attese dall’ecosistema forestale quale bene a valenza multifunzionale ([2]).

Si rende quanto mai necessario, per garantire il massimo della qualità dal prodotto “pianificazione”, un approccio che consenta di rispondere alla molteplicità degli obiettivi perseguiti e alla pluralità degli attori coinvolti nei processi decisionali che, per motivi di diverso ordine, sono interessati alle scelte.

In tale contesto si inserisce il processo di revisione della DGR n. 126/2005, attualmente in fase di compimento, quale occasione di aggiornamento dei criteri di redazione, delle procedure amministrative di approvazione nonché del sostegno finanziario che la Regione Lazio assicura alla pianificazione.

L’obiettivo è di accrescere la qualità e il livello di approfondimento degli strumenti pianificatori stessi in modo da renderli maggiormente rispondenti e funzionali per la gestione durevole di sistemi complessi e sensibili, quali gli ecosistemi forestali. A questo, considerata la scarsa omogeneità dei dati statistici e inattuabilità della creazione di banche dati regionali, si accompagna la necessità di predisporre una piattaforma applicativa, su base software open source, che consenta la definizione di standard omogenei riguardo prodotti da redigere e informazioni da acquisire.

Altro aspetto importante affrontato nella metodologia di indagine è rappresentato dalla definizione di ulteriori requisiti per accedere a cofinanziamento regionale in modo da promuovere approcci e collaborazioni multidisciplinari (biologi, faunisti, geologi, botanici) nonché meglio riconoscere il ruolo dei dottori forestali nell’ambito delle pianificazione forestale e quello dei dottori agronomi per la pianificazione pastorale.

Sono state affrontate, in ultimo, le problematiche inerenti lo snellimento delle procedure amministrative di approvazione attraverso semplificazione dei livelli di verifiche e svolgimento di istruttorie allargate al fine di evitare iter amministrativi prolungati e tempi di approvazione incerti.

In merito alle attività di utilizzazione attuate in regime amministrativo straordinario ovvero in assenza di pianificazione, le procedure vigenti prevedono l’acquisizione dell’autorizzazione da parte dell’Ente destinatario delle funzioni o la comunicazione di inizio lavori (decorsi i 60 giorni gli interventi debbono intendersi assentiti) relativamente a tagliate non superiori ai 10 ha e a situazioni di bosco ceduo non invecchiato e non ricompreso all’interno dei siti della Rete Natura 2000 (SIC e ZPS) ed esterno alle AANNPP. Per interventi di taglio relativi a superfici inferiori ai ai 3 ha, la competenza amministrativa è affidata ai Comuni, mentre per superfici superiori il rilascio o il perfezionamento dei titoli abilitativi è di pertinenza delle Province (le Comunità Montane, nonostante la delega conferita con la LR n. 14/1999 sono coinvolte marginalmente nelle procedure abilitative). In generale il limite per le superfici interessate dal taglio è di 10 ha per i cedui quercini e del doppio per quelli castanili; tali limiti non sono derogabili salvo comprovate esigenze tecnico-gestionali e previa autorizzazione da parte dell’ente competente.

Nei siti della Rete Natura 2000 gli interventi di utilizzazione forestale per i boschi cedui invecchiati e per quelli su superfici eccedenti i limiti così come definiti dal Regolamento regionale n. 7/2005 sono soggetti alle procedure di valutazione di incidenza al fine di verificare la fattibilità e definire adeguate misure di mitigazione degli impatti sui valori naturalistici contenuti nelle ZPS e nei SIC/ZSC. Tra le principali fonti di impatto si annoverano i periodi di utilizzazione per le eventuali interferenze con la stagione riproduttiva di specie animali sensibili, la superficie delle tagliate, la contiguità delle stesse negli anni, le provvigioni minime da rilasciare. Tra le azioni volte a migliorare le condizioni di naturalità (sia nel caso dei Piani sia nel caso dei Progetti) si ricordano: il rilascio di alberi secchi a terra e in piedi e il rilascio di alberi a invecchiamento indefinito o in alternativa il rilascio di isole di biodiversità (da escludere completamente dal taglio o a seguito di avviamento ad alto fusto). Al fine di snellire le procedure amministrative e salvaguardare il diritto di approvvigionamento di legna da ardere per uso domestico, nel 2009 la Regione Lazio ha stabilito che, nei siti della Rete Natura 2000, gli interventi di taglio relativi a superfici non superiori ai 4000 mq sono soggetti solo ad una dichiarazione di inizio taglio, senza l’obbligo di predisporre specifico e l’avvio di procedure di valutazione di incidenza ai sensi del DPR 357/1997 salvo le aree ricomprese all’interno dei siti Sic che interessano habitat forestali di Direttiva.

La revisione della normativa in merito all’art. 53 del Regolamento regionale n. 7/2005 sui tagli di utilizzazione in aree della Rete Natura 2000 (Regolamento regionale n. 1/2010) e la redazione delle “Linee guida per la Valutazione di Incidenza”, tengono conto delle problematiche analizzate e consentono, nell’ottica della conservazione imposta dalla EU, il mantenimento e la perpetuazione delle attività selvicolturali. La valutazione di incidenza, secondo le Linee Guida citate, è una misura preventiva e obbligatoria da attuarsi su tutti i Piani e Progetti e lo Studio di Incidenza necessario, se ben fatto, costituisce un importante occasione di verifica della scheda Natura 2000 del sito e prevede l’individuazione di opportune misure di mitigazione che unitamente alle prescrizioni nella realizzazione dell’intervento contenute nel Parere di V.I., rappresentano un’espressione dell’incontro tra vincoli e fruizione delle risorse. Tali accortezze infatti generalmente riguardano: la scelta delle matricine e delle specie arboree da favorire mantenendo o migliorando la composizione percentuale di quelle presenti per gli aspetti di biodiversità, aumento delle nicchie ecologiche e produzione di bacche per la fauna e la selvicoltura d’albero; lo scorporo dai tagli di aree sommitali, di ecotoni a margine tra pascolo e bosco e il rilascio, con particolare attenzione ai regimi idraulici, di fasce di rispetto lungo i corsi d’acqua; il rilascio di alcuni arbusti e la conservazione, laddove possibile, delle componenti vegetazionali di Hedera helix e Loranthus europaeus; il tentativo di impedire la chiusura delle aperture interne alla copertura arborea per favorire la diversità strutturale e mantenere alcuni habitat importanti per molte specie di flora e fauna.

L’azione amministrativa della Regione Lazio e le prospettive per il futuro 

Le strutture regionali competenti in materia ambientale, e in particolare l’Area Conservazione Foreste, perseguono l’obiettivo di coniugare sviluppo rurale e conservazione della biodiversità nel mutato contesto socio-economico del Lazio, contesto che da alcuni decenni si caratterizza per il progressivo abbandono delle aree agricole marginali (con la conseguente espansione dei boschi su coltivi e pascoli) e la diminuzione d’interesse per la produzione legnosa, in relazione alle nuove funzioni sociali e ambientali assegnate al bosco.

In questo quadro i piani di assestamento redatti, e impostati secondo l’assestamento classico, si sono mostrati inadeguati e inattuali riguardo un bene bosco considerato come un sistema biologico capace di erogare funzioni e servizi sociali multipli e riconosciuto ormai quale bene di rilevanza pubblica polifunzionale. Oggi più che mai è opportuno ed attuale garantire una corretta governance del territorio, in funzione dei vincoli, delle minacce e delle opportunità, governance a cui solo una pianificazione a carattere multifunzionale, con molteplicità di obiettivi da raggiungere e pluralità di soggetti interessati da coinvolgere, appare in grado di rispondere.

Oggi i Piani di Assestamento e Gestione Forestale sono volti anche al soddisfacimento economico dei proprietari ma sono strumenti atti alla gestione complessiva dei soprassuoli boscati e devono prevedere, nel rispetto della GFS, un approccio olistico che consideri tutti gli aspetti della componente biotica e abiotica del territorio; pertanto, nelle aree protette e nei siti della Rete Natura 2000, l’Amministrazione regionale ha previsto una maggiorazione del contributo per sviluppare studi e ricerche più approfondite e la revisione della norma in materia di pianificazione (in corso) favorisce la collaborazione di figure professionali specifiche.

Il continuo contatto con tecnici progettisti e amministratori locali ha evidenziato alcune criticità nella pianificazione dovute sostanzialmente alla bassa conoscenza delle risorse forestali a livello locale, alla scarsa capacità pianificatoria e programmatoria degli Enti Locali (Comuni, Enti per gli Usi Civici e collettivi, Comunità Montane) e, l’inadeguatezza degli strumenti finanziari.

Al tempo stesso si rivelano pochi gli approfondimenti scientifici su attività di utilizzazione forestale e conservazione della biodiversità, in particolare, in ambiente mediterraneo. La contraddizione si evince sopratutto quando normative, Comitati Tecnico-Scientifici, enti preposti al rilascio di pareri e/o nulla osta, richiedono sempre più approfondimenti tecnico - scientifici e approcci multidisciplinari mentre le istituzioni scientifiche e di ricerca preposte difficilmente rendono disponibili e mettono in rete studi e ricerche già condotti che potrebbero rilevarsi molto utili ai fini del processo pianificatorio e/o progettuale.

Inoltre le dinamiche evolutive, i cambiamenti di destinazione d’uso del territorio, come ad esempio il patrimonio forestale in espansione (non è solo una questione di metodologia di raccolta dei dati) sono processi naturali che sfuggono al controllo antropico, anche su habitat e specie prioritarie, in contrasto con la “staticità” delle Direttive. La normativa non è adattativa e le logiche di abbandono di alcune aree marginali (praterie montane) portano conseguentemente all’abbandono di alcune pratiche (monticazione) e alla conseguente colonizzazione da parte degli arbusti e quindi del bosco.

La pubblica amministrazione deve quindi approvare al più presto gli strumenti di pianificazione presentati (PdG, PGAF) e continuare a migliorare il sistema amministrativo affinando e semplificando le procedure in modo da favorire progettazioni di qualità e assicurare lo svolgimento di attività forestali in sintonia con l’obiettivo di crescita della superficie forestale e della biodiversità.

Si tratta di una precisa responsabilità da cui dipende la possibilità di dare concreta attuazione alle attese di conservazione dello stato di salute e vitalità dei boschi e le necessità socio-economiche delle comunità locali.

Per attuare ciò dovrebbe concludersi una fase normativa con la definizione dell’Albo delle Ditte di utilizzazione forestale, la revisione della DGR n. 126/2005, l’approvazione delle Misure di Conservazione e dei Piani di Gestione dei siti della Rete Natura 2000, la revisione delle norme nazionali e comunitarie, formare i progettisti sulle esigenze del bosco multifunzionale e migliorare il coordinamento con gli enti di ricerca. Nel medio periodo si potrebbero sviluppare e dare maggiore importanza agli Ecosystem Services (tutti quei servizi che, in questo caso, il bosco offre gratuitamente come la regolazione e la purificazione delle acque e dell’aria) e, magari, attraverso l’istituzione di qualche Pagamento per Ecosystem Services provare a finanziare la manutenzione del territorio e soprattutto conciliare interessi diversi, tra conservazione e sviluppo delle economie locali, per l’evoluzione del PSR, e il miglioramento della qualità della vita.

Ringraziamenti 

Si ringraziano i colleghi Marco Caporioni, Luigi Dell’Anna, Pietro Politi e Alessandro Serafini Sauli per il contributo apportato alla ricerca e gli altri colleghi della Regione Lazio che con il continuo confronto, spesso acceso, hanno consentito comunque la crescita e lo sviluppo di queste idee. Thanks to Eileen Keane and her kindly mother.

References